Cerrando la brecha de infraestructura global: el valor estratégico de la cooperación público-privada en la ola de desglobalización

El desarrollo de la infraestructura mundial se encuentra en un punto de inflexión estructural. Las estimaciones más recientes de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) indican que, para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible antes de 2030, se necesitan inversiones anuales en infraestructura de entre 5,4 y 6,4 billones de dólares. Sin embargo, la ola de desglobalización está transformando radicalmente el entorno operativo de las finanzas internacionales para el desarrollo. La contracción de los flujos de capital transfronterizos, el aumento de las barreras comerciales y el creciente riesgo de disrupción de las cadenas de suministro ejercen una presión sin precedentes sobre el modelo de construcción de infraestructura que tradicionalmente dependía de la cooperación multilateral y las finanzas públicas.

Este desajuste entre la demanda y la oferta ha dado lugar a la denominada "brecha de financiación de infraestructura". La Iniciativa de Infraestructura del G20 señala que, con las tendencias actuales, para 2040 la brecha de inversión en infraestructura mundial ascenderá a 15 billones de dólares, siendo más grave en los países de ingresos bajos y medios. La escasez de recursos públicos determina que los gobiernos no puedan asumir por sí solos una inversión de tal magnitud, y el simple aumento de la ayuda oficial al desarrollo tampoco puede compensar las deficiencias estructurales.

En este contexto, las asociaciones público-privadas (PPP) ya no son simplemente un instrumento de financiación, sino que se han convertido en un arreglo institucional clave para conectar las estrategias nacionales de infraestructura con el capital global de largo plazo. El valor central de las PPP radica en que permiten al gobierno y al sector privado compartir recursos y riesgos a lo largo de todo el ciclo de vida del proyecto: diseño, construcción, operación y financiación. Para grandes infraestructuras como ferrocarriles, puertos, centrales eléctricas y centros de datos, las PPP pueden apalancar eficazmente los fondos públicos, incorporar la eficiencia y la tecnología del sector privado y, mediante acuerdos contractuales razonables, lograr un equilibrio entre los beneficios sociales y la rentabilidad comercial.

Pero la verdadera ventaja de las PPP se redefine en el contexto de la desglobalización: su capacidad sistémica de asignación de riesgos. Los riesgos que enfrenta la inversión en infraestructura mundial se están volviendo rápidamente más complejos, y las PPP, mediante mecanismos contractuales, asignan diferentes tipos de riesgo a la parte más capaz de gestionarlos y absorberlos.

El riesgo financiero es la primera capa. La volatilidad del tipo de cambio, los controles de capital y los cambios en las tasas de interés pueden amenazar directamente el flujo de caja del proyecto. Los ajustes de la relación deuda-capital, el mejoramiento crediticio y el diseño de pasivos contingentes, comúnmente utilizados en las PPP, permiten que el proyecto mantenga su financiabilidad básica en medio de fluctuaciones financieras. Los gobiernos también pueden cubrir la incertidumbre de la demanda provocada por el proteccionismo comercial mediante garantías de ingresos o compromisos de demanda mínima, lo cual es especialmente importante en sectores estrechamente vinculados a la demanda macro, como la electricidad, las telecomunicaciones y el transporte.

El riesgo operativo es la segunda capa. La interrupción de las cadenas de suministro, la escasez de mano de obra y los cambios regulatorios son consecuencias directas de la desglobalización. Mediante mecanismos de pago basados en el desempeño, acuerdos de nivel de servicio y cláusulas de indemnización por incumplimiento, las PPP pueden definir claramente los límites de responsabilidad de cada parte en la construcción, operación y mantenimiento desde la fase inicial del contrato, reduciendo así los sobrecostos y los retrasos, y garantizando la continuidad de los servicios públicos.El riesgo político y regulatorio es la tercera capa, y el problema más espinoso de la era de la desglobalización. El seguro de riesgo político, las cláusulas de cambio legal, las cláusulas de fuerza mayor y los mecanismos de resolución de disputas ofrecen a los inversores expectativas de reglas relativamente estables dentro de la estructura de las APP. En los países de ingresos bajos y medianos, el aumento de la prima de riesgo soberano suele provocar una rápida salida del capital privado, mientras que la estructura de múltiples partes de las APP puede, en cierta medida, dispersar y absorber estos impactos.

El riesgo tecnológico y de innovación es la cuarta capa. El carácter de largo plazo de los proyectos de infraestructura implica que la obsolescencia tecnológica es un riesgo habitual. Instrumentos contractuales como los acuerdos de transferencia de tecnología, la protección de la propiedad intelectual, las especificaciones de rendimiento y los estándares de vida útil restante contribuyen a garantizar que el proyecto mantenga su idoneidad tecnológica a lo largo de todo su ciclo de vida y evitan que el gobierno quede atrapado en trayectorias tecnológicas obsoletas.

Según los datos históricos, el desarrollo de las APP en los países de ingresos bajos y medianos no ha sido lineal. Las cifras del Banco Mundial muestran que, entre 2003 y 2019, los compromisos financieros mundiales para APP de infraestructura en países de ingresos bajos y medianos crecieron en términos generales, pero en 2020 cayeron drásticamente debido a la pandemia de COVID-19. En 2022, este monto de financiamiento se recuperó hasta acercarse a los niveles previos a la pandemia. En las últimas dos décadas, el compromiso anual promedio fue de aproximadamente 82.800 millones de dólares, y el total acumulado alcanzó los 1,7 billones de dólares. Esta tendencia de recuperación refleja la resiliencia de la demanda del capital privado por la asignación a largo plazo en infraestructura y también evidencia la capacidad de recuperación de las propias APP tras los impactos de las crisis.

A un nivel más macro, la competencia global en infraestructura está pasando de proyectos individuales a corredores, redes e integración de sistemas. Los conglomerados portuarios, las redes eléctricas transfronterizas, los corredores ferroviarios de alta velocidad y los nodos de centros de datos tienen un carácter altamente geoeconómico. Las APP, como intermediario que conecta la planificación pública con el capital privado, no solo cumplen la función de cubrir las brechas de financiamiento, sino que también desempeñan un papel institucional en la configuración de la capacidad de ingeniería a largo plazo de los países y en la conectividad regional.

Para regiones que están acelerando la expansión de su infraestructura, como China, el Sudeste Asiático, Oriente Medio y África, la aplicación profunda del modelo de APP determinará si pueden lograr un desarrollo en forma de salto en un espacio fiscal limitado y en un entorno internacional complejo. Los mecanismos de coordinación entre los organismos internacionales de desarrollo, los contratistas de ingeniería, los inversores institucionales y los reguladores gubernamentales se están convirtiendo en la variable clave para el próximo paso del desarrollo de infraestructura en el Sur Global.

En última instancia, la financiación de infraestructura no es una simple cuestión de captación de fondos, sino una cuestión de capacidad institucional. Que las APP puedan liberar verdaderamente su potencial depende de la calidad de la preparación de los proyectos, la transparencia contractual, el estado de derecho y la capacidad regulatoria. Cuando se cumplen estas premisas, la colaboración público-privada no es solo un instrumento financiero que permite "pasar de la brecha al crecimiento", sino también un modelo de gobernanza del desarrollo a largo plazo.