Combler le déficit mondial d'infrastructures : la valeur stratégique des partenariats public-privé face à la vague de démondialisation

Le développement des infrastructures mondiales se trouve à un point de rupture structurel. Selon les dernières estimations de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), pour atteindre les objectifs de développement durable d’ici 2030, le monde a besoin chaque année de 5 400 à 6 400 milliards de dollars d’investissements dans les infrastructures. Cependant, la vague de démondialisation transforme fondamentalement l’environnement opérationnel de la finance internationale du développement. La contraction des flux de capitaux transfrontaliers, la hausse des barrières commerciales et l’aggravation des risques de rupture des chaînes d’approvisionnement exercent une pression sans précédent sur les modèles de construction d’infrastructures qui reposaient traditionnellement sur la coopération multilatérale et les finances publiques.

Ce désalignement entre l’offre et la demande a créé ce que l’on appelle le « déficit de financement des infrastructures ». L’Initiative sur les infrastructures du G20 indique que, selon les tendances actuelles, le déficit mondial d’investissement dans les infrastructures atteindra 15 000 milliards de dollars d’ici 2040, les pays à revenu faible et intermédiaire étant les plus durement touchés. La rareté des finances publiques fait que les gouvernements ne peuvent pas assumer seuls des investissements d’une telle ampleur, et une simple augmentation de l’aide publique au développement ne saurait combler cette insuffisance structurelle.

Dans ce contexte, les partenariats public-privé (PPP) ne sont plus de simples instruments de financement ; ils deviennent l’arrangement institutionnel clé qui relie les stratégies nationales d’infrastructure au capital mondial de long terme. La valeur fondamentale des PPP réside dans le fait qu’ils permettent aux gouvernements et au secteur privé de partager les ressources et de répartir les risques tout au long du cycle de vie des projets : conception, construction, exploitation et financement. Pour les grandes infrastructures telles que les chemins de fer, les ports, les centrales électriques et les centres de données, les PPP peuvent effectivement amplifier l’effet de levier des fonds publics, introduire l’efficacité et la technologie du secteur privé, et, grâce à des dispositions contractuelles raisonnables, réaliser un équilibre entre les bénéfices sociaux et les rendements commerciaux.

Mais le véritable avantage des PPP est redéfini dans le contexte de la démondialisation, à savoir leur capacité systématique d’allocation des risques. Les risques auxquels sont confrontés les investissements mondiaux dans les infrastructures se complexifient rapidement ; grâce aux mécanismes contractuels, les PPP attribuent les différents types de risques à la partie la plus apte à les gérer et à les absorber.

Le risque financier constitue la première couche. Les fluctuations des taux de change, les contrôles de capitaux et les variations des taux d’intérêt peuvent menacer directement les flux de trésorerie d’un projet. Les ajustements du ratio dette/fonds propres, le rehaussement de crédit et la conception de passifs éventuels, couramment utilisés dans les PPP, permettent au projet de conserver une bancabilité minimale en période de volatilité financière. Les gouvernements peuvent également couvrir l’incertitude de la demande induite par le protectionnisme au moyen de garanties de recettes ou d’engagements de demande minimale, ce qui est particulièrement important dans les secteurs étroitement liés à la demande macroéconomique, comme l’électricité, les télécommunications et les transports.

Le risque opérationnel constitue la deuxième couche. Les perturbations des chaînes d’approvisionnement, les pénuries de main-d’œuvre et les changements réglementaires sont des conséquences directes de la démondialisation. Grâce à des mécanismes de paiement fondés sur la performance, des accords de niveau de service et des clauses de pénalités pour manquement, les PPP peuvent définir dès la phase contractuelle initiale les limites de responsabilité de chaque partie dans la construction et l’exploitation-maintenance, réduisant ainsi les dépassements de coûts et les retards, et assurant la continuité des services publics.Les risques politiques et réglementaires constituent le troisième niveau, et le problème le plus épineux de l'ère de la démondialisation. L'assurance contre les risques politiques, les clauses de changement de législation, les clauses de force majeure ainsi que les mécanismes de règlement des différends offrent aux investisseurs une relative prévisibilité des règles dans le cadre des structures de PPP. Pour les pays à revenu faible et intermédiaire, la hausse de la prime de risque souverain entraîne souvent un retrait rapide des capitaux privés, tandis que la structure multipartite des PPP peut, dans une certaine mesure, répartir et absorber ces chocs.

Les risques technologiques et d'innovation constituent le quatrième niveau. Le caractère à long terme des projets d'infrastructure implique que l'obsolescence technologique est un risque courant. Les outils contractuels tels que les accords de transfert de technologie, la protection de la propriété intellectuelle, les spécifications de performance et les normes de durée de vie résiduelle contribuent à garantir que le projet reste techniquement pertinent tout au long de son cycle de vie et à éviter que les gouvernements ne soient enfermés dans des trajectoires technologiques obsolètes.

D'après les données historiques, le développement des PPP dans les pays à revenu faible et intermédiaire n'est pas linéaire. Les données de la Banque mondiale montrent qu'entre 2003 et 2019, les engagements financiers mondiaux en faveur des PPP d'infrastructure dans les pays à revenu faible et intermédiaire ont globalement augmenté, mais ont fortement chuté en 2020 en raison de la pandémie de COVID-19. En 2022, ce montant de financement est revenu à un niveau proche de celui d'avant la pandémie. Sur près de deux décennies, l'engagement annuel moyen s'est élevé à environ 82,8 milliards de dollars, pour un total cumulé de 1 700 milliards de dollars. Cette reprise révèle la résilience de la demande des capitaux privés pour une allocation à long terme en infrastructures, et illustre également la réparabilité des PPP eux-mêmes après les chocs de crise.

À un niveau plus macroéconomique, la concurrence mondiale en matière d'infrastructures passe des projets individuels aux corridors, aux réseaux et à l'intégration des systèmes. Les clusters portuaires, les réseaux électriques transfrontaliers, les corridors ferroviaires à grande vitesse et les hubs de centres de données présentent tous un caractère géoéconomique prononcé. En tant qu'intermédiaire reliant la planification publique et les capitaux privés, les PPP n'ont pas seulement pour fonction de combler le déficit de financement, mais jouent également un rôle institutionnel dans le façonnement des capacités d'ingénierie à long terme des pays et de la connectivité régionale.

Pour des régions comme la Chine, l'Asie du Sud-Est, le Moyen-Orient et l'Afrique, qui accélèrent l'expansion de leurs infrastructures, l'application approfondie du modèle PPP déterminera leur capacité à réaliser un développement par bonds dans un espace budgétaire limité et un environnement international complexe. Les mécanismes de synergie entre les institutions internationales de développement, les entrepreneurs d'ingénierie, les investisseurs institutionnels et les régulateurs publics deviennent des variables centrales de la prochaine étape du développement des infrastructures dans le Sud global.

En définitive, le financement des infrastructures n'est pas une simple question de mobilisation de capitaux, mais une question de capacité institutionnelle. La capacité des PPP à libérer véritablement leur potentiel dépend de la qualité de la préparation des projets, de la transparence contractuelle, de l'état de droit et des capacités de régulation. Lorsque ces conditions préalables sont réunies, le partenariat public-privé n'est pas seulement un instrument financier « du déficit à la croissance », mais aussi un modèle de gouvernance du développement à long terme.